À l’insu de la plupart des Américains, les agences fédérales de régulation disposent de leur propre système judiciaire pour trancher les litiges que les entreprises et les citoyens ont avec les régulateurs. Ces agences s’appuient sur des tribunaux spéciaux dirigés par des juges administratifs (ALJ). L’un des gros problèmes de ce système est qu’il fonctionne indépendamment des tribunaux légitimes visés par l’article III. Un autre problème est que les tribunaux hébergés par les agences ont une forte tendance à favoriser les régulateurs par rapport aux réglementés. Et un autre problème réside dans la manière dont ces juges (que j’appelle « transitoires ») sont prêtés entre agences. Les emprunts inter-agences d’ALJ ne semblent pas immédiatement problématiques aux yeux du citoyen moyen, mais ils soulèvent de sérieuses questions sur la constitutionnalité, la transparence de l’exécutif et le contrôle bureaucratique.
Dans un nouveau rapport pour la Pacific Authorized Basis (PLF), je suggest une revue systématique de la manière dont les agences fédérales échangent leurs juges, en analysant un échantillon de 960 ALJ répartis dans quarante-deux agences fédérales. En fait, les agences ont probablement prêté et emprunté des ALJ au cours des quatre-vingt-dix dernières années, avant la loi sur la procédure administrative (APA) de 1946.
L’APA est considérée comme la structure de l’État administratif. Il décrit les procédures importantes que les agences doivent respecter lorsqu’elles élaborent des règles, rendent des décisions et émettent des déclarations de politique publique. L’APA exige que certaines agences disposant d’une autorisation légale procèdent à une décision formelle dans le file (et souvent en public) sous la supervision d’un ALJ. Pourtant, le phénomène des emprunts interinstitutionnels d’ALJ est né entièrement en dehors des exigences de l’APA.
Remark est née cette pratique controversée ? Plusieurs agences ont géré des tribunaux pré-APA pour trancher leurs questions juridiques. La Federal Commerce Fee (FTC) possède l’un des plus anciens cas enregistrés d’audiences publiques au sein du gouvernement fédéral. La loi FTC de 1914 a permis aux examinateurs d’viewers des agences (ALJ) de résoudre les différends concernant des actes déloyaux ou trompeurs et des transactions commerciales anticoncurrentielles.
Alors que les emprunts de l’ALJ ont officiellement commencé dans les années 1960 avec le premier cas documenté au NLRB, ils ont peut-être commencé des décennies plus tôt avec la FTC en 1914 et la Fee de la fonction publique des États-Unis en 1871. La Fee de la fonction publique est le prédécesseur du Advantage Programs Safety Board (MSPB) et de l’Workplace of Personnel Administration (OPM).
Mon rapport cite une affaire de 2014, Berlin c. Département du Travail (DOL), dans laquelle le MSPB a emprunté un ALJ de la Garde côtière pour mener une viewers de deux jours pour le DOL. Le MSPB emprunte également des juges à la FTC par le biais d’un système interinstitutionnel spécial, jugeant les affaires émanant d’autres agences. Le MSPB a probablement tiré ce pouvoir de la Fee de la fonction publique, qui a officiellement autorisé les emprunts de l’ALJ auprès du Nationwide Labor Relations Board (NLRB) dans les années 1960. Bien que le rapport historique du NLRB documente ses ALJ embauchés en interne ou « stationnaires », il garde secrète l’identité des agences qui prêtent des ALJ. Ce manque de transparence est préoccupant.
En plus de ce qui précède, le DOL a un historique documenté de recours à des examinateurs auditifs pré-APA au début des années 1900. Les examinateurs ont adjugé des contrats publics pour la fabrication et la fourniture de matériaux en vertu de la Walsh-Healey Public Contracts Act (1936). En réponse aux préoccupations concernant les communications ex parte entre les avocats et les examinateurs du ministère du Travail, sa Division des marchés publics les a séparés lorsqu’ils se déplaçaient pour le travail. D’autres agences, comme la Securities and Change Fee et le NLRB, ont également pris des mesures précoces pour protéger leurs examinateurs de l’affect des poursuites au cours des années 1930 et 1940. La plupart des agences offrent aujourd’hui un sure degré d’isolation à leurs juges après que le Congrès a modifié le Code américain en 1989 pour fournir aux ALJ deux niveaux de safety légale contre la révocation.
Malgré ce qui précède, Joanna Grisinger cite une inquiétude généralisée concernant l’inconduite judiciaire difficulty d’une étude de 1941 réalisée par le Comité du procureur général sur la procédure administrative. Selon le rapport, « les events ont affronté les responsables administratifs non pas dans des salles d’viewers formelles mais dans les propres bureaux des agences, dans des espaces empruntés à d’autres agences ou sur le terrain ». Il est également très possible que les agences aient également emprunté des examinateurs d’viewers pour mener des affaires dans ces bureaux.
Cette pratique du début du XXe siècle selon laquelle les agences empruntaient des locaux pour les audiences ressemble à une pratique similaire mentionnée dans mon rapport PLF. Mon rapport révèle remark le Floor Transportation Board emprunte des salles de conférence à la Federal Power Regulatory Fee pour mener ses audiences. De plus, le Floor Transportation Board emprunte encore aujourd’hui la plupart de ses ALJ à la FERC.
Dans mon rapport, je soutiens que les emprunts de l’ALJ sont constitutionnellement suspects, même s’ils conviennent aux agences elles-mêmes, automobile ils contournent les processus constitutionnels normaux de suppression et d’appropriation.
Plus précisément, le partage de l’ALJ peut saper le pouvoir du président au titre de l’article II de révoquer les officiers inférieurs pour un motif valable. Si l’ALJ est prêté à une autre agence, ce processus empêche le chef de l’agence qui l’a nommé de retirer cet ALJ pour des travaux effectués au sein de l’agence emprunteuse. Une telle state of affairs difficile crée une zone grise juridique permettant à l’ALJ transitoire de fonctionner sans être sous le contrôle de l’agence de nomination, de l’agence de prêt ou du président. En réalité, les ALJ sont des fonctionnaires fédéraux qui doivent toujours rester politiquement responsables devant leurs supérieurs. Le partage interinstitutions des ALJ mine cette responsabilité.
Les responsables d’agences externes ne peuvent pas reconduire les ALJ pour travailler dans une agence distincte sans violer la Structure.
Une autre préoccupation constitutionnelle concernant le partage de l’ALJ est que les agences ont obscurci la supply de financement des juges empruntés. Mes recherches ont révélé qu’aucun organisme emprunteur ne fournit de hint écrite ou de justification budgétaire sur la manière dont il rémunère ses juges. La seule agence qui fournit des détails financiers est la Nuclear Regulatory Fee, énumérant les termes de son accord et l’allocation pour l’emprunt d’ALJ auprès du ministère de l’Énergie.
Malgré cela, la Nuclear Regulatory Fee, comme toutes les autres agences participantes, ne parvient pas à justifier la provenance de l’argent. Est-ce qu’il est siphonné du finances réservé aux audiences et aux appels ? Ou peut-être que les ALJ sont secrètement payés à partir de leurs frais d’software, à l’instar de la procédure de la Nationwide Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) ? Dans les deux cas, le Congrès n’a pas autorisé un processus de financement aussi détourné. Ces méthodes de boîte noire vont à l’encontre de la clause de crédits de l’article I. Les agences devraient se limiter à dépenser uniquement l’argent qui leur est alloué pour les ALJ et leur personnel embauchés, et non pour emprunter les juges d’une autre agence.
Au-delà des conflits constitutionnels, les emprunts de l’ALJ contournent l’APA lui-même. Nous le voyons dans l’APA § 556, où il exige qu’un ALJ nommé par le président ou le chef de l’agence qui préside soit présent lors de l’obtention des preuves. Selon l’APA § 3105, les ALJ doivent être nommés par l’agence qui les emploie. Cette exigence de la clause de nomination a ensuite été confirmée dans la décision de la Cour suprême dans l’affaire Lucia c. SEC (2018).
Bien qu’une agence puisse embaucher et nommer autant d’ALJ qu’elle le souhaite dans le cadre de l’APA, elle ne peut pas accepter les nominations d’ALJ effectuées par des agences distinctes. En d’autres termes, les responsables d’agences externes ne peuvent pas reconduire les ALJ pour travailler dans une agence distincte sans violer la Structure. Le programme de prêt ALJ remplace la clause de nomination en habilitant OPM à autoriser les nominations temporaires ALJ (prêts). Toutefois, la Structure ne permet pas à l’OPM d’agir à la place du chef de l’agence ou du président lors de l’autorisation de tels prêts de l’ALJ. Les tribunaux examinant les contestations des décisions des agences devraient correctement traiter les prêts de l’ALJ comme des nominations en double qui ne sont pas autorisées en vertu de la Structure et de l’avis Lucia de la Cour suprême.
La seule exception que l’APA reconnaît à cet égard au § 556 concerne les « catégories spécifiées de procédures » qui sont « spécialement prévues ou désignées en vertu de la loi ». Bien que la règle de l’OPM de 2007 – « Programme de prêts ALJ » – repose sur un amendement législatif à l’APA, la loi ne prévoit aucune procédure spécifique ou spéciale que les ALJ empruntés doivent superviser. Il n’y a aucune distinction entre les cas examinés par les ALJ transitoires et les ALJ stationnaires.
Un autre problème avec le programme de prêt ALJ est que certaines formes d’emprunt ALJ violent cette loi. Selon l’amendement de 1978, seules les agences qui manquent « occasionnellement ou temporairement » de personnel en ALJ peuvent demander à l’OPM d’emprunter le juge d’une autre agence. Cependant, comme le démontre mon rapport PLF, plusieurs agences comme l’Inside Income Service (IRS), la NOAA, le Floor Transportation Board, la Client Product Security Fee (CPSC) et pendant un sure temps, le Client Monetary Safety Bureau (CFPB) manquaient chacune de bureau d’viewers. Cela signifie qu’ils n’ont employé aucun de leurs propres ALJ pendant la période où ils ont emprunté à d’autres agences, contrairement à la loi.
La CPSC n’a employé qu’un seul chef de l’ALJ de 1975 à 1980 et n’a depuis embauché aucun autre juge en interne. Et bien que le CFPB ait nommé son premier ALJ en 2016, il s’est entièrement appuyé sur des juges empruntés depuis sa conception en 2011. Cela constitue une violation statutaire majeure de l’amendement de 1978 au 5 USC § 334, qui ne permet pas aux agences sans leur propre bureau d’ALJ d’emprunter auprès d’autres agences. Le texte du programme de prêt ALJ d’OPM le confirme également.
En plus de ce qui précède, l’article §557 de l’APA exige que l’ALJ de chaque agence procède à une décision formelle sur le file conformément au statut organique de l’agence. Toutefois, cela ne permet pas à un organisme de transférer un pouvoir quasi judiciaire à un autre.
Seules les agences légalement qualifiées pour entendre des affaires « enregistrées » peuvent mener une décision formelle en vertu de l’APA. Si le statut organique de l’agence ne reconnaît pas une telle fonction, une agence ne peut pas hériter de ce pouvoir d’une agence homologue au travers d’un prêt ALJ.
L’article § 554 de l’APA est très clair en déclarant que les agences ne peuvent mener des procédures de preuve que lorsque « la loi l’exige, cela doit être déterminé dans le file après la possibilité d’une viewers de l’agence ». Ce level est réitéré par la professeure de droit Kristin E. Hickman dans son texte Understanding Administrative Regulation. Les agences sont libres de créer un tribunal interne pour mener une telle décision formelle tant que leur statut organique ou leur loi habilitante le permet. Des agences comme l’IRS, la CPSC et la NOAA ne respectent pas cette exigence.
Les agences empruntent et prêtent des ALJ pour deux raisons principales. Premièrement, certaines agences sont déficientes en ALJ. Soit ils n’ont pas d’ALJ, soit ils ont un nombre limité de juges par rapport à leur rôle annuel d’affaires. Le NLRB, par exemple, a l’habitude de prêter ses ALJ lorsque le nombre de dossiers est faible à regular et d’emprunter des ALJ lorsqu’il connaît une augmentation du nombre de cas.
Deuxièmement, les agences prêtent des ALJ à des pairs qui manquent de financement. De nombreuses agences emprunteuses ont connu des manquements au financement des ALJ ou n’ont jamais affecté de fonds à un bureau d’audiences et d’appels. Comme indiqué précédemment, au moins cinq agences sans bureau interne de juges ont rendu leurs décisions entièrement par l’intermédiaire de juges empruntés.
Cet échange interinstitutionnel d’ALJ et ses problèmes inhérents sont répandus. Les grandes agences comme le DOL, la Santé et les Companies sociaux et la Social Safety Administration comptent parmi les principaux prêteurs de personnel. En revanche, certains des plus gros emprunteurs d’ALJ transitoires varient en taille, comme le petit Floor Transportation Board et la Small Enterprise Administration de taille moyenne. Il est intéressant de noter que les agences indépendantes occupent les ALJ les plus transitoires par rapport à l’effectif complete des agences, tandis que la politique des transports était le domaine le plus essential pour les ALJ transitoires.
La façon dont fonctionne ce système secret est que certains juges passent d’une agence à l’autre sur une base à lengthy terme (transfert), plutôt qu’à courtroom terme (prêts). La plupart des agences ont tendance à s’engager dans une combinaison d’emprunts, de prêts et de transferts à lengthy terme ALJ.
Dans l’ensemble, l’arbitrage des agences reste un exercice essential et bien ancré du pouvoir administratif. Pourtant, un tel privilège a été abusé par le processus omniprésent de partage ALJ. Le Congrès et le bureau exécutif du président devraient lancer des enquêtes sur cette pratique problématique et envisager des réformes qui redonneraient pouvoir et responsabilité aux establishments constitutionnellement autorisées. Réformer cette pratique irresponsable serait un moyen de freiner le pouvoir incontrôlé exercé par l’État administratif.
